TRANSPARÊNCIA PÚBLICA A PARTIR DE DOCUMENTOS ARQUIVÍSTICOS: ENTRE O ACESSO, A OPACIDADE E A CULTURA DO SEGREDO NO CONTEXTO DA LAI
TRANSPARÊNCIA PÚBLICA A PARTIR DE DOCUMENTOS ARQUIVÍSTICOS: ENTRE O ACESSO, A OPACIDADE E A CULTURA DO SEGREDO NO CONTEXTO DA LAI
Resultado do Seminário Semestral de Pesquisa (julho de 2023)
Grupo de Pesquisa CNPq/UFF – Ged/A (Gestão Eletrônica de Documentos e Arquivos)
Prof. Daniel Flores/UFF
Resumo
O presente artigo analisa a transparência pública a partir da perspectiva dos documentos arquivísticos, com base nas discussões do seminário semestral de pesquisa do Grupo Ged/A (CNPq/UFF), realizado em julho de 2023. Parte-se da distinção entre acesso à informação e transparência, evidenciando que o primeiro pode operar sob níveis de opacidade, enquanto a transparência ativa pressupõe disponibilização proativa de documentos. O estudo dialoga com a Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527/2011), com o Acórdão nº 2050/2015 do Tribunal de Contas da União e com práticas institucionais contemporâneas, como o uso do Sistema Eletrônico de Informações (SEI). Identificam-se práticas que configuram opacidade informacional, como restrições indevidas, uso inadequado da LGPD e falhas na gestão arquivística. Conclui-se que a efetividade da transparência depende de uma transformação cultural e da consolidação de infraestruturas arquivísticas digitais.
Palavras-chave: transparência pública; acesso à informação; arquivos; LAI; opacidade informacional.
1. Introdução
A promulgação da Lei nº 12.527/2011 (Lei de Acesso à Informação – LAI) instituiu um novo paradigma no Estado brasileiro, baseado no princípio da publicidade como regra e do sigilo como exceção. Contudo, mais de uma década após sua vigência, persistem práticas institucionais que revelam a permanência de uma cultura do segredo, especialmente no que se refere à gestão e disponibilização de documentos arquivísticos.
Este artigo resulta das discussões do seminário de pesquisa realizado em julho de 2023 no âmbito do Grupo Ged/A (CNPq/UFF), incorporando também reflexões apresentadas em atividade acadêmica no Programa de Pós-Graduação em Ciência da Informação (PPGCI/UFF), no mesmo ano, incluindo o eixo temático:
“Alguns questionamentos ou evidências sobre nossa Cultura de Transparência ou de Opacidade/Segredo”
2. Acesso à informação e transparência: distinções estruturantes
A pesquisa evidenciou a necessidade de distinguir:
2.1 Acesso à informação
O acesso à informação é um direito reativo, operacionalizado por sistemas como o e-SIC, e sujeito a mediações institucionais. Nesse contexto, emergem níveis de opacidade, tais como:
respostas incompletas;
negativas indevidas;
atrasos;
interpretação restritiva da LAI.
2.2 Transparência ativa
A transparência ativa, por sua vez, caracteriza-se por:
disponibilização espontânea;
ausência de necessidade de solicitação;
publicação estruturada de documentos arquivísticos.
Conforme discutido no seminário:
Com o acesso prévio à informação, o cidadão não precisa acionar os órgãos e entidades públicas, gerando benefícios tanto para ele quanto economia de recursos para a Administração Pública.
3. Documentos arquivísticos como base da transparência
A transparência não se realiza sem documentos. Os documentos arquivísticos são:
evidências das ações do Estado;
instrumentos de accountability;
base para controle social.
Nos termos da Constituição Federal:
Art. 216, §2º: cabe à administração pública a gestão da documentação governamental e sua franquia à consulta.
E da Lei nº 8.159/1991:
define arquivos públicos como patrimônio da sociedade.
4. Cultura do segredo e níveis de opacidade
A pesquisa identificou a persistência de uma cultura institucional baseada no controle da informação, expressa em práticas como:
4.1 Marca d’água em documentos públicos
A inserção de marcas d’água com identificação institucional em documentos públicos constitui prática questionável, pois:
sugere apropriação indevida de documento público;
compromete a integridade documental;
contraria o princípio de que o documento é patrimônio da nação, não do órgão.
Tal prática tensiona os princípios da Lei nº 8.159/1991 e da Constituição Federal.
4.2 Restrições indevidas no SEI
Casos recorrentes identificados:
a) Restrição no nível de processo
classificação do processo como restrito;
contaminação de todos os documentos, inclusive os ostensivos.
b) Documento preparatório
uso indevido do argumento de “documento preparatório”;
restrição prolongada até o arquivamento.
c) Cadastro no SEI
exigência de cadastro prévio para acesso;
barreira artificial ao direito de acesso.
Essas práticas configuram o que foi denominado no seminário como:
“estratégias de opacidade sistêmica”
ou ainda:
“formas de hackear a transparência pública e a LAI”
5. O Acórdão nº 2050/2015 do TCU
O TCU, no Acórdão nº 2050/2015, identificou:
falhas na transparência em estados e municípios;
baixa qualidade da informação;
ausência de padronização.
O tribunal propôs:
melhoria dos portais de transparência;
fortalecimento do controle social;
atuação corretiva.
6. LGPD e LAI: tensão interpretativa
A pesquisa concluiu que:
não há conflito estrutural entre LAI e LGPD;
há uso indevido da LGPD como justificativa para sigilo.
Problemas observados:
ocultação de informações públicas;
ampliação indevida da noção de dado pessoal;
bloqueio de acesso a documentos administrativos.
7. Casos empíricos (CGU e TCU)
Relatórios da Controladoria-Geral da União indicam:
descumprimento de prazos;
respostas genéricas;
dificuldades de acesso em municípios.
O TCU aponta:
baixa transparência em transferências federais;
inconsistência de dados;
ausência de documentos primários.
8. Patrimonialização das plataformas de acesso
A transparência exige não apenas documentos, mas plataformas arquivísticas adequadas, orientadas a Requisitos, como o SIGAD e o RDC-Arq, com software livres.
Nesse sentido:
“Se bem a memória é basicamente um processo interno, sua projeção não se produz no vazio: a memória necessita de um espaço para ativar-se e estimular-se” (SEEMANN, 2002, p. 44).
Assim, torna-se necessário:
criar lugares de memória digital;
garantir acesso contínuo;
estruturar plataformas com requisitos arquivísticos.
9. Transformação digital e custódia arquivística
O seminário destacou desafios críticos:
ausência de plataformas arquivísticas adequadas;
uso de e-mail como meio de acesso;
sistemas sem contexto arquivístico;
falta de integração com RDC-Arq.
Além disso, destacou-se a necessidade de atender:
nativos digitais (PRENSKY, 2001);
demandas por autenticidade e verificação;
combate à desinformação.
10. Considerações finais
A pesquisa conclui que:
a transparência depende da gestão arquivística;
o acesso ainda opera sob opacidade;
a cultura do segredo persiste;
há necessidade de transformação estrutural e cultural.
A transparência ativa deve ser compreendida como:
um princípio arquivístico, tecnológico e democrático.
Referências (ABNT NBR 6023:2018)
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado Federal, 1988.
BRASIL. Lei nº 8.159, de 8 de janeiro de 1991. Dispõe sobre a política nacional de arquivos públicos e privados. Diário Oficial da União: Brasília, 1991.
BRASIL. Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011. Regula o acesso a informações. Diário Oficial da União: Brasília, 2011.
BRASIL. Lei nº 13.709, de 14 de agosto de 2018. Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais. Diário Oficial da União: Brasília, 2018.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 2050/2015 – Plenário. Brasília: TCU, 2015.
CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO. Manual da Lei de Acesso à Informação para Estados e Municípios. Brasília: CGU.
JARDIM, José Maria. Transparência e opacidade do Estado no Brasil. Niterói: Universidade Federal Fluminense, trabalhos diversos.
INDOLFO, Ana Celeste; JARDIM, José Maria. Arquivos, acesso à informação e transparência: perspectivas contemporâneas. Niterói: UFF.
PRENSKY, Marc. Digital natives, digital immigrants. On the Horizon, v. 9, n. 5, 2001.
SEEMANN, Jörn. Memória, espaço e identidade. Revista da ANPEGE, 2002.
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