A res publica não pode estar sob dependência tecnológica privada: por que o Software Livre deve ser uma exigência na custódia de documentos públicos

Há um equívoco que precisa ser enfrentado com maior profundidade no debate sobre tecnologia nos Arquivos Públicos: tratar a escolha entre software proprietário e Software Livre como uma simples questão de preço, preferência tecnológica ou decisão administrativa de menor importância.

Não é.

Quando estamos falando de documentos públicos, estamos falando de documentos produzidos e recebidos no exercício de funções públicas; de evidências das ações do Estado; de direitos dos cidadãos; de memória coletiva; de transparência; de prestação de contas; de controle social e de patrimônio documental. Estamos falando, em última instância, de uma dimensão da res publica, da coisa pública.

Por isso, a questão fundamental não deveria ser apenas: qual software é mais moderno, mais conhecido ou aparentemente mais conveniente?

A pergunta deveria ser outra:

Pode o Estado cumprir plenamente sua responsabilidade de custodiar documentos públicos por meio de uma tecnologia sobre a qual não possui autonomia suficiente e cuja continuidade depende exclusivamente da vontade, da existência e das decisões comerciais de uma empresa privada?

Esta é a questão.

E nossa posição é clara: para funções essenciais de gestão, custódia, preservação e acesso a documentos públicos, a dependência exclusiva de software proprietário constitui um equívoco estrutural.

Não porque as empresas privadas não possam participar. Ao contrário: elas devem participar, competir, inovar e ser remuneradas por seus serviços. Mas a prestação de serviços privados não pode se confundir com a entrega permanente do controle tecnológico sobre a memória pública a um único fornecedor.

Documento público, custódia pública e autonomia tecnológica

A transformação digital modificou profundamente a própria ideia de custódia.

No mundo analógico, custodiar significava, entre outras coisas, manter sob responsabilidade institucional o documento e seu ambiente físico. No ambiente digital, entretanto, o documento não existe nem permanece acessível independentemente de uma infraestrutura tecnológica.

Sistemas definem e condicionam, por exemplo:

• como documentos são incorporados;

• quais metadados são registrados;

• como relações documentais são representadas;

• como permissões são controladas;

• como eventos são registrados;

• como buscas e recuperações são realizadas;

• como exportações e migrações podem ocorrer;

• como a autenticidade e a integridade são verificadas;

• como os objetos digitais são preservados e disponibilizados.

Portanto, custodiar documentos digitais significa também possuir autonomia suficiente sobre os meios tecnológicos pelos quais a custódia é exercida.

Não significa que o Arquivo precise desenvolver sozinho todos os seus sistemas. Não significa que não possa contratar especialistas. Não significa que servidores públicos precisem escrever cada linha de código.

Significa algo mais simples e, ao mesmo tempo, mais profundo:

Nenhuma empresa privada deve deter controle exclusivo sobre a capacidade do Estado de continuar custodiando, preservando, compreender, modificar, migrar ou tornar acessíveis os seus próprios documentos.

A empresa pode prestar o serviço. O Estado não pode ficar tecnologicamente cativo dela.

O problema não é a empresa privada. O problema é a dependência privada permanente.

É preciso afastar desde logo uma falsa oposição.

Defender Software Livre para Arquivos Públicos não significa defender que empresas privadas deixem de receber recursos públicos. Não se trata de eliminar o mercado, nem de imaginar que o Estado deva fazer tudo sozinho.

Empresas podem — e devem — competir para oferecer:

• instalação;

• implantação;

• hospedagem;

• infraestrutura;

• suporte técnico;

• manutenção;

• desenvolvimento;

• customização;

• integração entre sistemas;

• migração de dados;

• treinamento;

• consultoria;

• segurança;

• auditoria;

• desenvolvimento de novas funcionalidades;

• preservação digital.

A diferença é fundamental: o Estado deve contratar competências e serviços, e não comprar dependência perpétua.

Em um ecossistema de Software Livre, uma instituição pode contratar hoje uma empresa para implantar um sistema e, amanhã, contratar outra para mantê-lo, aperfeiçoá-lo ou desenvolver novas funcionalidades. A tecnologia não pertence exclusivamente ao fornecedor. O conhecimento pode ser distribuído, auditado e compartilhado.

A concorrência ocorre pela qualidade do serviço, da competência técnica e da capacidade de inovar, e não pelo monopólio sobre o software.

É justamente por isso que o Software Livre pode favorecer uma concorrência mais saudável.

O mercado deve competir pela prestação de serviços, não pelo controle exclusivo sobre a memória pública.

A promessa de “abrir o código em caso de falência” não resolve o problema

Algumas empresas de software proprietário afirmam que, caso encerrem suas atividades ou entrem em falência, o código-fonte poderá ser aberto ou disponibilizado aos clientes.

Isso não elimina o problema.

Quando o código for finalmente disponibilizado, a dependência tecnológica já terá sido construída. Durante anos, a instituição pode ter ficado dependente de um único fornecedor, de sua equipe, de seu conhecimento acumulado, de suas decisões arquiteturais e de sua capacidade exclusiva de manter o sistema.

E, no momento em que a empresa desaparece, o Arquivo pode receber não uma solução, mas um problema.

Ter acesso tardio ao código não garante:

• documentação adequada;

• conhecimento sobre a arquitetura;

• equipe capaz de manter o sistema;

• comunidade de desenvolvedores;

• continuidade do desenvolvimento;

• correção de vulnerabilidades;

• atualização tecnológica;

• compatibilidade com novas versões de sistemas operacionais e bancos de dados;

• sustentabilidade financeira para assumir um projeto abandonado.

Em outras palavras:

Receber o código depois da falência pode significar receber um software órfão.

O problema não é apenas saber se o código estará disponível no fim.

É preciso que a liberdade de estudar, auditar, modificar, manter e compartilhar a tecnologia exista desde o início da relação tecnológica.

Código aberto quando tudo termina não é autonomia tecnológica.

Muitas vezes, é apenas a transferência tardia de um problema.

A temporalidade da empresa não é a temporalidade do Arquivo

Uma empresa pode mudar sua estratégia. Pode ser vendida. Pode mudar de país. Pode descontinuar um produto. Pode aumentar preços. Pode deixar de atender determinado segmento. Pode alterar seu modelo de negócios. Pode simplesmente desaparecer.

Nada disso é necessariamente ilegítimo. Empresas privadas têm objetivos econômicos, estratégias e ciclos próprios.

Mas os documentos públicos não seguem o mesmo ciclo.

Um contrato pode durar doze, vinte e quatro ou sessenta meses.

Uma empresa pode existir por uma década.

Um produto pode ter um ciclo comercial de poucos anos.

O documento arquivístico público pode precisar ser preservado por décadas, séculos ou permanentemente.

Essa diferença de temporalidade deveria, por si só, produzir uma enorme preocupação.

A tecnologia de uma empresa pode ter um ciclo comercial; a responsabilidade arquivística sobre o documento público não tem.

Não é razoável que a continuidade da memória, da evidência e dos direitos públicos dependa exclusivamente da continuidade econômica de um fornecedor.

O documento deve sobreviver ao hardware, aos formatos e aos sistemas.

Mas deve sobreviver também:

• às empresas;

• aos contratos;

• às fusões;

• às aquisições;

• às falências;

• às mudanças de estratégia;

• às decisões comerciais.

Transparência pública exige, também, transparência tecnológica

Não estamos defendendo que todo aspecto técnico de um sistema deva ser irrestritamente exposto. Credenciais, dados pessoais, chaves de segurança e informações protegidas devem receber o tratamento adequado.

Mas há uma diferença fundamental entre proteger informações legítimas e aceitar que os mecanismos essenciais que mediam a custódia pública sejam uma caixa-preta sobre a qual a própria instituição não possui capacidade de auditoria suficiente.

O Arquivo deve poder saber, compreender e verificar, dentro de suas possibilidades técnicas e institucionais, como a tecnologia trata aquilo que está sob sua responsabilidade.

Isso é particularmente relevante porque sistemas arquivísticos não são simples ferramentas neutras. Eles interferem na representação, na organização, no acesso e na preservação dos documentos.

Quando não se pode examinar adequadamente os mecanismos essenciais de uma tecnologia, substitui-se a possibilidade de verificar pela obrigação de confiar.

E a Arquivologia não pode se basear apenas em confiança cega.

Autenticidade, integridade, evidência e cadeia de custódia exigem procedimentos que possam ser compreendidos, documentados e justificados.

A questão é também ética

O Código de Ética do Conselho Internacional de Arquivos atribui aos arquivistas responsabilidades diretamente relacionadas à proteção da autenticidade, à acessibilidade e inteligibilidade contínuas dos documentos e à necessidade de considerar, desde a concepção, procedimentos adequados nos sistemas de informação e sistemas arquivísticos. (ICA)

Esses princípios nos levam a uma consequência que precisa ser debatida com maior seriedade:

Se o arquivista possui responsabilidade ética pela continuidade do acesso, pela autenticidade e pela preservação dos documentos, não pode ser indiferente às condições tecnológicas das quais essa continuidade depende.

O arquivista não precisa ser programador.

Mas a escolha tecnológica não pode ser considerada uma questão completamente externa à responsabilidade arquivística.

Uma decisão aparentemente simples — “vamos comprar este sistema” — pode produzir consequências por décadas para:

• a preservação;

• a autenticidade;

• a integridade;

• a capacidade de migração;

• o acesso;

• os direitos dos cidadãos;

• a memória coletiva.

Por isso, podemos afirmar que a ética arquivística precisa incorporar uma ética da escolha tecnológica.

É preciso perguntar não apenas se um sistema funciona hoje.

É preciso perguntar:

Quem controla sua continuidade?
Quem pode auditá-lo?
Quem pode mantê-lo?
Quem pode modificá-lo?
O que acontecerá se o fornecedor desaparecer?
A instituição poderá continuar exercendo sua função sem autorização daquele fornecedor?

Essas não são perguntas exclusivamente da Tecnologia da Informação.

São perguntas arquivísticas.

Não basta escolher Software Livre. É preciso exigir que o investimento público também permaneça livre.

Aqui chegamos a um ponto decisivo.

Não basta que uma instituição escolha uma plataforma de Software Livre, como o AtoM, voltado à descrição e ao acesso público, ou o Archivematica, voltado à preservação digital.

Esses projetos constituem exemplos importantes de aplicações de código aberto voltadas ao campo da memória e são distribuídos sob a AGPLv3. A licença foi concebida para garantir liberdades de uso, estudo, modificação e compartilhamento e, no caso de aplicações utilizadas por meio de redes, prevê mecanismos específicos relacionados à disponibilização do código-fonte de versões modificadas aos usuários que interagem remotamente com o programa. (GNU)

Mas existe um risco.

Uma instituição pode utilizar Software Livre e, ainda assim, contratar uma empresa para desenvolver uma funcionalidade específica que permaneça fechada, exclusiva ou sob controle privado.

Nesse caso, parte da dependência proprietária simplesmente retorna pela porta dos fundos.

Por isso, nossa cobrança precisa ser mais precisa:

Não basta comprar ou utilizar Software Livre. Quando recursos públicos financiarem desenvolvimento ou customização destinados à gestão, custódia, preservação ou acesso a documentos públicos, os resultados tecnológicos dessa contratação também devem permanecer sob licenças livres.

Esta exigência deveria aparecer de forma expressa:

• no estudo técnico;

• no objeto da contratação;

• no edital;

• no Termo de Referência;

• no contrato;

• nos critérios de aceitação da entrega.

A Administração Pública precisa deixar claro, desde o início, que não está contratando apenas uma empresa para “fazer uma funcionalidade”.

Está financiando um resultado tecnológico com recursos públicos.

E esse resultado não deveria transformar-se, depois, em propriedade exclusiva de quem já foi remunerado para desenvolvê-lo.

Dinheiro público deve gerar capacidades públicas permanentes

Suponhamos que um Arquivo Público realize uma licitação para desenvolver uma melhoria no AtoM ou no Archivematica.

A empresa contratada deve ser plenamente remunerada.

Ela recebe pelo conhecimento, pelo trabalho, pela competência técnica, pelo desenvolvimento e pelo serviço prestado.

Mas o código produzido com recursos públicos pode seguir outro caminho.

A contratação pode exigir que:

1. o desenvolvimento seja realizado em repositório versionado;

2. o código-fonte completo seja entregue;

3. a documentação técnica seja produzida;

4. testes sejam disponibilizados;

5. scripts e procedimentos de implantação sejam documentados;

6. a licença seja livre e compatível com o projeto de origem, quando houver obra derivada;

7. o código permaneça acessível para reutilização e manutenção;

8. a melhoria seja submetida ao projeto de origem quando tecnicamente cabível.

Projetos de Software Livre, como o AtoM e o Archivematica, possuem repositórios públicos e processos de contribuição que permitem que melhorias sejam propostas, analisadas e, quando aprovadas, incorporadas ao desenvolvimento do projeto. O AtoM, por exemplo, mantém diretrizes públicas de contribuição, enquanto o Archivematica organiza publicamente discussões sobre problemas, funcionalidades e contribuições e prevê instrumentos específicos para organizar juridicamente contribuições ao projeto. (GitHub)

É preciso fazer uma ressalva importante: uma instituição pública não pode obrigar os mantenedores de um projeto a aceitar qualquer código produzido em uma licitação.

A incorporação dependerá de qualidade, arquitetura, testes, documentação e avaliação técnica.

Mas a licitação pode — e deveria — exigir que a contratada desenvolva segundo as diretrizes do projeto e busque o caminho da contribuição ao projeto de origem.

Sempre que tecnicamente possível, devemos preferir o princípio:

contribuir para o projeto de origem, e não financiar indefinidamente ramificações isoladas e difíceis de manter.

E, se a melhoria não puder ou não vier a ser incorporada ao projeto principal, isso não significa que ela deva tornar-se proprietária.

Ela pode permanecer disponível em repositório público, com código, documentação e licença livre, permitindo que outras instituições a utilizem, adaptem e mantenham.

Do gasto isolado ao patrimônio tecnológico comum

Aqui está uma das maiores vantagens do modelo.

No modelo proprietário, pode ocorrer o seguinte:

Instituição A paga pelo desenvolvimento → a empresa mantém controle exclusivo → Instituição B precisa pagar novamente por uma solução semelhante.

A mesma necessidade pública pode ser financiada várias vezes, sem que o conhecimento tecnológico retorne à sociedade.

No modelo livre, podemos construir outra lógica:

Instituição A financia uma melhoria → a empresa é remunerada → o código permanece livre → outras instituições podem reutilizá-lo → a próxima instituição investe na próxima melhoria.

Cada investimento pode tornar-se um degrau para o seguinte.

Uma universidade desenvolve uma integração.

Um Arquivo Público aperfeiçoa a funcionalidade.

Outra instituição traduz, documenta ou corrige.

Uma nova empresa oferece suporte e manutenção.

A tecnologia cresce por acumulação.

Isso produz algo extremamente valioso:

dinheiro público → código livre → conhecimento compartilhado → capacidade pública cumulativa.

É uma mudança de paradigma.

A Administração deixa de gastar repetidamente para reconstruir o que já foi produzido e passa a investir no próximo avanço.

O dinheiro público não deveria financiar “ilhas privadas de código”

Quando uma empresa cria, com recursos próprios e por sua conta e risco, uma solução proprietária, existe uma lógica econômica própria para a proteção de seu investimento.

Mas a situação é diferente quando o Estado identifica uma necessidade pública, realiza uma licitação e financia especificamente o desenvolvimento de determinada funcionalidade.

É legítimo perguntar:

Por que a sociedade pagaria pelo desenvolvimento de uma solução e depois teria de pagar novamente para ter liberdade de utilizá-la, modificá-la ou compartilhá-la?

A empresa deve receber pelo trabalho contratado.

O conhecimento tecnológico resultante, especialmente quando essencial à custódia pública, não precisa ser transformado em uma nova fonte de dependência exclusiva.

É necessário separar duas coisas:

remuneração pelo trabalho e pela competência
não é a mesma coisa que
direito de controlar perpetuamente o resultado tecnológico que o poder público financiou.

Por isso, defendemos:

O lucro deve remunerar o trabalho, a competência, a inovação e o serviço prestado — não produzir uma dependência tecnológica permanente sobre uma infraestrutura que o próprio Estado financiou.

A licitação deve contratar uma capacidade, não comprar uma prisão tecnológica

Precisamos repensar os próprios objetos das contratações.

Em vez de uma lógica como:

“Aquisição de licenças do produto X.”

Quando se trata de funções arquivísticas essenciais, o objeto deveria concentrar-se nos requisitos públicos e arquivísticos:

• gestão e custódia;

• autenticidade;

• integridade;

• preservação;

• acesso;

• interoperabilidade;

• portabilidade;

• documentação;

• auditabilidade;

• continuidade.

E, quando houver desenvolvimento ou customização, a contratação deveria assegurar que a Administração receba uma capacidade tecnológica permanente, e não apenas uma autorização temporária para continuar dependente de um fornecedor.

Uma cláusula de princípio poderia estabelecer:

Todo código-fonte, documentação técnica, scripts, configurações, integrações, modelos e demais ativos tecnológicos especificamente desenvolvidos ou customizados com recursos públicos para funções essenciais de gestão, custódia, preservação ou acesso a documentos públicos deverão ser entregues sob licença livre adequada e compatível com o projeto de origem, quando aplicável, assegurando à Administração e à sociedade a possibilidade de uso, estudo, auditoria, modificação, manutenção, redistribuição e continuidade independentemente da empresa contratada.

E, ainda:

Sempre que a contratação envolver melhoria de projeto de Software Livre existente, a contratada deverá observar as diretrizes técnicas e de contribuição do projeto de origem e promover, quando tecnicamente cabível, a submissão da melhoria aos respectivos mecanismos públicos de contribuição. Não sendo possível sua incorporação ao projeto principal, o resultado deverá permanecer disponível sob licença livre, com documentação e condições que permitam sua reutilização e manutenção.

Esta deveria ser uma exigência natural das contratações públicas que envolvem a custódia digital da coisa pública.

Soberania não significa isolamento

Defender Software Livre também não significa defender isolamento tecnológico.

Ao contrário.

O Estado pode trabalhar com:

• empresas privadas;

• comunidades de desenvolvimento;

• universidades;

• grupos de pesquisa;

• outros Arquivos;

• instituições de memória;

• organizações internacionais.

O Software Livre permite justamente a construção de ecossistemas.

Uma instituição não precisa depender de uma única empresa.

Pode haver vários prestadores de serviço, várias equipes capazes de desenvolver, vários pesquisadores estudando a mesma tecnologia.

O conhecimento não precisa permanecer concentrado.

Isso é particularmente importante para a sustentabilidade.

Soberania tecnológica não significa fazer tudo sozinho. Significa não ficar impossibilitado de continuar quando um único fornecedor deixa de existir.

A res publica não pode ser tecnologicamente capturada

Talvez este seja o ponto mais profundo de todo o debate.

Um Arquivo Público pode, formalmente, possuir os documentos sob sua guarda.

Mas, se para acessar, compreender, migrar, preservar ou manter esses documentos ele depende exclusivamente de uma tecnologia controlada por terceiros, sua autonomia está limitada.

A instituição pode ser proprietária do acervo e, ao mesmo tempo, estar tecnologicamente capturada.

Essa captura pode ser construída lentamente.

Primeiro, a licença.

Depois, a customização exclusiva.

Depois, as integrações fechadas.

Depois, os formatos específicos.

Depois, o conhecimento concentrado no fornecedor.

Depois, o custo crescente de sair.

Quando a instituição percebe, mudar tornou-se economicamente e tecnicamente difícil.

É o chamado aprisionamento tecnológico, mas, no caso dos documentos públicos, suas consequências ultrapassam a questão econômica.

Podem afetar:

• a continuidade administrativa;

• a transparência;

• o direito de acesso;

• a preservação da memória;

• a produção e manutenção de evidências;

• a responsabilização dos agentes públicos.

Por isso, afirmamos:

A instituição criada para custodiar a memória e as evidências das ações do Estado não pode, ela própria, tornar-se tecnologicamente cativa de um interesse privado exclusivo.

Nossa cobrança é simples e, ao mesmo tempo, radical

Não queremos que as empresas privadas deixem de trabalhar para os Arquivos Públicos.

Queremos o contrário: mais empresas qualificadas, mais concorrência, mais inovação e mais serviços especializados.

Mas queremos mudar o que está sendo comprado.

Em vez de comprar dependência, o Estado deve contratar:

• desenvolvimento;

• implantação;

• suporte;

• manutenção;

• inovação;

• conhecimento.

E deve exigir que, quando recursos públicos financiarem ativos tecnológicos essenciais à custódia de documentos públicos, esses ativos retornem à esfera pública sob condições de liberdade tecnológica.

Não basta entregar um arquivo compactado com o código no encerramento do contrato.

É preciso garantir:

• licença livre;

• código-fonte completo;

• documentação;

• histórico de versionamento;

• testes;

• procedimentos de implantação;

• portabilidade;

• possibilidade de manutenção por terceiros;

• repositório acessível;

• contribuição ao projeto de origem, quando possível.

Porque o objetivo não é apenas possuir o código.

O objetivo é garantir continuidade real.

Uma posição para os Arquivos Públicos

Defendemos, portanto, um princípio de Autonomia Tecnológica da Custódia Pública:

Os Arquivos Públicos devem organizar sua infraestrutura tecnológica de modo que nenhuma entidade privada detenha controle exclusivo sobre a capacidade institucional de custodiar, preservar, compreender, migrar ou tornar acessíveis os documentos públicos.

Este princípio não é contra o mercado.

É contra o monopólio da dependência.

Não é contra a remuneração de empresas.

É contra a privatização do controle tecnológico sobre funções públicas permanentes.

Não exige que o Estado desenvolva tudo internamente.

Exige que o Estado jamais se coloque em uma situação em que somente uma empresa possa garantir a continuidade da sua própria memória.

A questão, no fim, é muito simples

Se os documentos são públicos, se constituem a res publica, se registram e evidenciam ações do Estado e se devem servir à sociedade no presente e no futuro, então os meios tecnológicos essenciais à sua custódia não podem permanecer submetidos a uma dependência exclusiva que o próprio Estado não pode auditar, compreender, modificar ou garantir de forma autônoma.

O Estado pode e deve contratar empresas privadas.

As empresas devem lucrar com sua competência.

Mas o Arquivo não pode pagar para se tornar refém.

E quando o dinheiro público financia o desenvolvimento de uma melhoria tecnológica, essa melhoria deve poder retornar à sociedade: como código livre, conhecimento reutilizável e capacidade institucional compartilhável.

Essa é a nossa defesa.

A coisa pública exige custódia pública. E, no ambiente digital, custódia pública exige autonomia sobre os meios tecnológicos essenciais pelos quais ela é exercida.

Não basta preservar o documento. É preciso preservar a capacidade pública de continuar preservando-o.

E, por isso, nossa cobrança às licitações, aos Termos de Referência e aos contratos é clara:

Nas contratações destinadas à gestão, custódia, preservação e acesso a documentos públicos, não basta exigir uma solução tecnologicamente funcional. É preciso exigir Software Livre e assegurar que os códigos e demais ativos tecnológicos desenvolvidos com recursos públicos permaneçam sob licenças livres, com documentação, versionamento, reutilização e continuidade garantidos, contribuindo, sempre que possível, para os projetos públicos de origem.

O Estado não deve comprar dependência. Deve contratar serviços e construir capacidades públicas permanentes.

Recursos públicos não devem financiar ilhas privadas de código. Devem produzir patrimônio tecnológico compartilhável.

A empresa é remunerada pelo trabalho. A sociedade não pode perder a liberdade sobre aquilo que ela própria pagou para construir.

A res publica não pode estar sob dependência tecnológica privada exclusiva.

E os Arquivos Públicos, por sua responsabilidade com a memória, a evidência, os direitos e o futuro, precisam assumir esse debate como uma questão central de sua própria função pública.

Daniel Flores
Arquivista, Professor e Pesquisador
Universidade Federal de Alagoas – UFAL